ВВЕДЕНИЕ

Советский парламентаризм включал в себя вертикально соподчиненную систему советов народных депутатов всех уровней, аффилированные с ними исполнительные комитеты и основную часть — механизм КПСС (коммунистической партии Советского Союза). В соответствии с Конституцией СССР КПСС являлась «ядром политической системы» страны. Такую систему организации власти политологи, историки и правоведы конституционалисты в основном расценили как контрдемократическую, тоталитарную и достойную всяческого осуждения и разоблачения. На нее, в частности, списывались бессудные расправы в сталинские времена, политический террор, жесточайшую цензуру, идеологический диктат, подавление прав и свобод человека в их либеральном прочтении и т. п.
Революция 1991 года и распад СССР породили новую парадигму организации власти в России. В значительной мере она рождалась на отрицании советской системы и опыта. КПСС уступила место «парламентским» партиям. Монополизм одной партии (по сути не партии, а специфической государственной системы управления) ушел в прошлое. Были объявлены принципы разделения ветвей власти (законодательной, исполнительной и судебной), механизм сдержек и противовесов в этой системе разделенных и независимых ветвей, распределение власти по вертикали в федеративной схеме. Казалось, что новая организация власти скопировала все достижения демократических стран, в частности, США и Европы. Новая конституция России 1993 года закрепила новую систему власти. Страна прожила в этой системе 25 лет. Срок, более, чем достаточный для проявления фундаментальных и практических свойств новой системы. И, действительно, аналитики, историки парламентаризма, конституционалисты правоведы и, в особенности, действующие политики государственные деятели дали свою оценку достижениям российского постсоветского парламентаризма. Особенно характерна она была в период 20-летнего юбилея конституции 1993 года.
«Потенциал парламентаризма в России высок, но пока не используется в полной мере. Хотя в целом уровень доверия населения к Госдуме растет. По данным ВЦИОМ, 49,5% граждан одобряют работу Госдумы. Это значит, что при всей объективной и субъективной критике общий вектор наших действий — правильный» — так оценил Председатель Государственной думы РФ С. Е. Нарышкин. Итак, Госдума идет в правильном направлении.
У власти есть одна принципиальная особенность, она всегда хвалит сама себя. В правильном или неправильном направлении развивается российский парламентаризм — вопрос не праздный. От ответа на него зависит эффективность всей системы государственной власти. А поскольку Россию все чаще поражают кризисы развития, развитие перманентно замещается стагнацией, явно деградируют практически все ее основные институты и сферы жизнедеятельности, страна утрачивает свой вес и значение в мировых делах возникают вопросы о причинах сползания страны в разряд неуспешных. Вопрос о качестве российского парламентаризма становится в этом контексте и обоснованным, и актуальным.
Ответы на подобные вопросы могут даваться под отзвуки юбилейных фанфар — и понятно какого сорта эти ответы. Ответы могут даваться по формуле «поверьте мне», т. е. вкусовые, политически или персонально и кланово ангажированные, а потому необъективные и обязательно комплиментарные. Этот вариант анализа неинтересен, недостоверен и бесполезен в деле прогрессивного развития, наоборот, он консервирует процессы деградации.
В этой связи авторами предпринято очередное исследование количественного, т. е. объективизированного «портрета» российского парламентаризма. Интересует качество, эффективность и соответствие конституционным принципам организации ветвей власти и федерации, перечисленным выше. Критериями оценки выступали равенство права законодательной инициативы всех его обладателей, пропорции принятых законодательных инициатив и другие показатели, отражающие качество парламентаризма.
Опережая изложение стоит сказать, что результат такого подхода оказался очень убедительным и вполне однозначным. Парламентаризм в современной России носит суррогатный характер. Монополия власти «одного кабинета» развилась настолько, что разделение властей. Сдержки и противовесы по горизонтали и вертикали власти полностью подавлены. Как и любая монополия, монополия власти в России ведет к загниванию и снижению качества государственного управления. В отличие от СССР, в котором тоталитарная система власти КПСС хотя бы была снабжена ценностным аппаратом в принятии решений, профессиональной научной-экспертной поддержкой, в современной России этих, страхующих качество решений, институтов практически нет. Решения носят малопрофессиональный, волевой характер и отражают не национальный интеллект и национальные интересы, а особенности очень узкого круга лиц, все больше сужающегося до одного человека. Вот как свидетельствует об этом весьма посвященный человек из Администрации Президента РФ О.Морозов, бывший руководитель управления внутренней политики.
«— Олег Викторович, в прошлом году ваш близкий политический соратник, первый заместитель руководителя Администрации Президента РФ Вячеслав Володин заявил: „Есть Путин — есть Россия. Нет Путина — нет России“. У нас в стране официально появился культ личности?
— На этот вопрос сам Вячеслав Володин отвечал уже десятки раз. Эта формула означает совсем не культ личности.
Она означает, что в стране существует лидер, который является генератором практически всех основных базовых решений о путях развития государства.
Многие считают, что стратегические идеи, которые обнародует власть, — задумки неких высоколобых аппаратчиков. Но в значительной степени эти стратегические идеи впервые высказывает сам Путин-либо публично, либо приватно. Фраза Володина, в моем понимании, означает вот что: есть лидер, есть стержень, на котором держится страна.
— Если Путин — стержень, на котором держится страна, то не является ли такая система по определению очень уязвимой? Ведь президент — всего лишь человек, который ни от чего не застрахован.
— Да, в определенном смысле эта система уязвима — в той части, о которой вы сказали. Все мы люди, все мы смертны. И мы можем лишь пожелать Путину долгих лет жизни и здоровья.».
Итак, генератор практически всех основных базовых решений о путях развития государства — это всего лишь один человек. И, кроме того, в определенном смысле эта система уязвима.
Значит постановка основного вопроса настоящего исследования оправданна и актуальна.
Исследование выполнено в Центре научной политической мысли и идеологии. Изучалась законотворческая деятельность Государственной Думы. В рамках исследования собрана статистика законодательного процесса: выявлено количество внесенных субъектами права законодательной инициативы проектов законов в 1994 — 2014 годах и количество принятых законов из числа внесенных субъектами права законодательной инициативы.
Аналогичная работа ранее уже проводилась авторами, однако период выборки (1996 — 2007 гг.) на этот раз расширен до (1994 -2014 гг.).
Цель исследования — анализ динамики законодательного процесса и выявление субъектов права законодательной инициативы, играющих доминирующую роль в законодательном процессе. Основной гипотезой исследования было предположение о тенденции роста законотворческой активности и ведущей роли органов исполнительной власти в законодательном процессе (нарушение разделения властей).
Исследование было нацелено на проверку этой основной гипотезы и других предположений экспертов путем анализа статистических данных о законодательном процессе. Предполагалась возможность обосновать соответствующие выводы о законотворческой активности и результативности субъектов права законодательной инициативы, об основных политических акторах России, влияющих на процесс принятия решений.
В исследовании вводятся два основных параметра: активность субъектов права законодательной инициативы и их результативность. Под ними понимаются количество законодательных инициатив субъекта права законодательной инициативы в единицу времени и доля тех инициатив, которые реализованы до конца, т. е. в виде принятого закона.
ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ, ИСПОЛЬЗОВАННЫЕ В РАБОТЕ
Субъекты права законодательной инициативы — федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, которые в соответствии со статьей 104 Конституции РФ имеют право вносить проекты федеральных законов на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Президент РФ, Правительство РФ, депутаты Государственной Думы, Совет Федерации, члены Совета Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, Верховный Суд РФ, Конституционный Суд РФ.
Проект федерального закона — разработанный субъектом права законодательной инициативы и внесенный им в Государственную Думу в соответствии с Регламентом Государственной Думы требуемый пакет документов законодательной инициативы: текст проекта федерального закона, пояснительная записка, финансово-экономическое обоснование, перечень законодательных актов, требующих изменения в связи с принятием федерального закона.
Федеральный закон (закон) — принятый Государственной Думой, одобренный Советом Федерации, подписанный Президентом Российской Федерации и опубликованный нормативный правовой акт по вопросам ведения Российской Федерации, по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Законотворческая активность — количество проектов федеральных законов, внесенных субъектом права законодательной инициативы в течение определенного периода.
Результативность законотворческой деятельности — соотношение количества внесенных субъектом права законодательной инициативы проектов законов и количества принятых законов из числа внесенных проектов законов. Относительная результативность определяется при сопоставлении результативности различных субъектов права законодательной инициативы.
Сбор законодательной статистики проводился с использованием электронных баз данных:
Поисковая система по законопроектам (на сайте Государственной Думы);
Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности (на сайте Государственной Думы);
Статистика законодательного процесса (на сайте Государственной Думы);
СПС КонсультантПлюс.
Проверялись следующие предположения.
В России происходит монополизация власти на уровне принятия законов.
Большая часть проектов законов вносится в Государственную Думу Правительством РФ.
Большая часть проектов законов, внесенных Правительством РФ в порядке осуществления права законодательной инициативы, становится законами.
Большая часть федеральных законов, инициированных депутатами Государственной Думы, вносится депутатами фракции «Единая Россия».
Пики (высокие показатели) законотворческой активности приходятся на последний год работы депутатского созыва (год выборов депутатов Государственной Думы следующего созыва).
В законодательном процессе нарушен баланс в разделении властей с существенным перекосом в пользу исполнительной власти.
Максимумы и минимумы законодательной активности и результативности субъектов права законодательной инициативы могут быть связаны с определенными политико-правовыми факторами (событиями, обстоятельствами), например, выборами депутатов Государственной Думы и переформатированием Совета Федерации.
В ходе исследования возникали проблемы, влияющие на точность полученных данных и адекватность выводов.
Возможен большой временной разрыв между внесением законопроекта в Государственную Думу и его принятием, что затрудняет установление корреляции внесенных проектов законов и тех проектов из них, которые стали законами, так как в течение календарного года такая корреляция может отсутствовать.
Существует небольшая погрешность в числах принятых законов в связи с тем, что при подсчете по базам данных в число законов попадает, например, уведомление Совета Федерации о принятии закона о поправке к Конституции РФ. Погрешность также связана с тем, что часть законов принимается в конце календарного года и подписывается Президентом РФ в следующем календарном году. В связи с этим количество принятых законов будет оцениваться в соответствии с базой данных Государственной Думы (АСОЗД) по количеству федеральных законов, подписанных Президентом РФ и зарегистрированных в календарном году.
Существует погрешность в количестве проектов законов, внесенных депутатами Государственной Думы, членами Совета Федерации, Советом Федерации, так как зачастую проекты законов вносятся названными субъектами права законодательной инициативы совместно. Существует погрешность в количестве проектов законов, внесенных в период 1994 — 1996 годов в связи с недостаточностью данных.
Фактический разработчик проекта закона и субъект права законодательной инициативы могут не совпадать, что может сказаться на оценках реальной политической силы, определяющей содержание законов и то, какие законы будут приняты (на стадии внесения проектов законов, без учета соотношения политических сил в Государственной Думе при непосредственном принятии федеральных законов). Например, проект закона, разработанный федеральным органом исполнительной власти, может вноситься в Государственную Думу как Правительством РФ, так и депутатами Государственной Думы.
Существует погрешность при подсчете количества законов, проекты которых были внесены в Государственную Думу депутатами Государственной Думы — членами фракций в связи с тем, что ряд проектов законов вносились совместно депутатами разных фракций. http://rusrand.ru/docconf/postsovetskij-rossijskij-parlamentarizm-vzgljadom-analitika