Несовершеннолетние иностранные граждане: комментарий к законопроекту о сопровождении при въезде/выезде и «совместной депортации»

Ключевая позиция.
Внесённый 19 августа 2025 года законопроект № 996974-8 предлагает закрепить обязательное сопровождение несовершеннолетних иностранных граждан при въезде в РФ и выезде из неё, ввести исключения «по целям поездки» и расширить случаи «совместной депортации» ребёнка и его взрослого сопровождающего.
Идея направлена на сокращение безнадзорности, однако в текущем виде проект нуждается в существенной доработке:
есть пробелы в доказуемости полномочий сопровождающего, коллизии с действующими нормами и недооценка правоприменительных издержек.
Выводы Правительства РФ сходны:
предложенные механизмы не устраняют причины безнадзорности и не содержат процедур проверки доверенности и перевода.
Что меняется проектом
1. Определение «несовершеннолетний иностранный гражданин».
В 115-ФЗ добавляется понятие как лицо до 18 лет. Это «базовый кирпичик», от которого зависят все последующие механизмы.
2. Обязанности законных представителей.
Уточняется, что законные представители отвечают не только за соблюдение миграционного режима, но и за реализацию прав ребёнка (образование, медпомощь, надлежащие условия проживания).
Это приближает миграционную плоскость к социальным гарантиям ребёнка.
3. Совместная депортация.
Если взрослый не исполнил обязанности по выезду/высылке, он подлежит депортации «совместно с въехавшими с ним» несовершеннолетними при отсутствии на территории РФ иных законных представителей;
установлен перечень исключений (обучение, лечение, спорт, олимпиады, молодёжное сотрудничество).
4. Въезд только в сопровождении.
В 114-ФЗ вводится правило: ребёнок въезжает с законным представителем либо со взрослым по нотариальной доверенности с согласием законных представителей;
допускаются исключения по целям, а при организованных группах функции законных представителей несут руководители групп.
Дополнительно ограничивается право выезда из РФ взрослых, оставляющих ребёнка без другого законного представителя в стране.
Как это соотносится с действующим правом
Сегодня статус несовершеннолетнего иностранца в РФ «привязан» к статусу его законного представителя:
срок пребывания ребёнка следует сроку пребывания взрослого, а обязанность соблюдать режим лежит на законном представителе.
При этом российское право не запрещает въезд ребёнка без родителей — эта опция необходима для обучения, лечения, туризма и молодёжного обмена.
Именно на это указывает Правительство РФ, отмечая соответствие действующего подхода международным практикам и целям поездок.
Эмпирическое обоснование: что говорят цифры
В пояснительной записке приводятся данные: в I полугодии 2025 года в РФ находилось
порядка 765 тыс. несовершеннолетних иностранцев (до 6 лет — 256 тыс.,
7–14 — 394 тыс.,
15–17 — 115 тыс.),
на мигучёте — 154 тыс.;
за 2024 год в ЦВСНП МВД помещено 1 550 несовершеннолетних граждан стран СНГ, из них 71,2 % — за нарушения миграционного режима;
при этом менее 1 % — за общественно опасные деяния.
Средняя стоимость сопровождения ребёнка при возвращении на родину — 125 тыс. руб., общий объём расходов — 19,8 млн руб.
Эти цифры описывают масштаб явления, но не объясняют причин, по которым дети оказываются без сопровождения и в Центрах временного содержания.
Позиция Правительства: где «тонко»
Правительство прямо указывает:
наличие нотариальной доверенности само по себе не препятствует попаданию ребёнка в ЦВСНП — правонарушение возможно и при формально верном въезде.
Главное — нет процедуры проверки подлинности доверенности и достоверности её перевода на русский язык, отсутствует регламент, кем и как это делается на границе или в миграционных подразделениях.
Кроме того, статистика из записки не раскрывает, почему конкретные дети оказались без сопровождения:
это важно для точечной настройки инструмента.
Итог — проект требует существенной доработки.
Узлы правовой техники и правоприменения
1. Проверяемость доверенности.
Проект вводит требование «нотариально удостоверенной доверенности», но не отвечает на вопросы:
— какие иностранные нотариальные формы и реквизиты приемлемы (апостиль/консульская легализация?);
— каково допустимое содержание доверенности (объём полномочий, срок, согласие обоих законных представителей, если их двое);
— как и где проверяется перевод;
— как действует проверка в пункте пропуска при потоке. Без этих ответов норма рискует стать «бумажной».
На необходимость регламента проверки прямо указывает заключение Правительства.
2. Коллизии с действующим 115-ФЗ.
Уже сейчас закон возлагает на законных представителей обязанности обеспечивать законность пребывания ребёнка, а срок пребывания ребёнка следует сроку взрослого.
Проект, по сути, дублирует и расширяет эти положения; важно избежать двусмысленности, чтобы не родить два параллельных состава правонарушений за одно и то же.
3. «Совместная депортация» и наилучшие интересы ребёнка.
Автоматизм «совместности» требует предохранителей: оценка наличия другого законного представителя в РФ, проверка родственных связей, учёт образовательных и медицинских обстоятельств, взаимодействие с органами опеки.
Проект учитывает часть исключений (обучение, лечение, спорт, олимпиады, молодёжное сотрудничество), но без процессуальных деталей остаётся риск формального решения без учёта конкретной ситуации ребёнка.
4. Финансовые последствия.
ФЭО утверждает, что дополнительных ассигнований не потребуется.
Это спорно: проверки доверенностей, переводов, взаимодействие с консульскими учреждениями и органами опеки, ИТ-интеграции на границе — всё это ресурсоёмко и потребует инструкций, обучения и, вероятно, штата.
Логично обновить оценку влияния с учётом предлагаемых процедур.
5. Статистика vs. диагностика.
Приведённые цифры иллюстрируют нагрузку на систему, но не дифференцируют кейсы (утрата связи с родителями, фиктивные образовательные цели, мошенничество со статусами, транзит, семейный конфликт и т.п.).
Наличие такой аналитики помогло бы сделать регуляцию адресной (например, акцент на фиктивных основаниях въезда), на что косвенно указывает критика Правительства.
Что доработать к «второму чтению»: практические предложения
1) Процедура верификации доверенности и перевода.
— Закрепить в 114-ФЗ или подзаконном акте закрытый перечень допустимых форм легализации: апостиль либо консульская легализация; для стран двусторонних договоров — специальный порядок.
— Установить обязательные реквизиты доверенности (согласие обоих законных представителей; допускаемые исключения — по решению суда/опеки; срок действия; конкретный маршрут/цели).
— Ввести требование машинно-считываемого кода (QR/штрих-код) и электронного номера для быстрых проверок в ППГ.
— Предусмотреть, что перевод подлежит нотариальному удостоверению в РФ либо в консульском учреждении РФ — и описать способ проверки на границе. На этот пробел уже указано Правительством.
2) Процессуальные предохранители при «совместной депортации».
— Установить обязательную проверку наличия иных законных представителей/родственников в РФ с разумным сроком для розыска;
— Включить орган опеки в процедуру и установить стандарт «наилучших интересов ребёнка» при принятии решения;
— Ввести отдельный порядок для обучающихся (подтверждение статуса из реестров Минобрнауки/Минпросвещения) и для проходящих лечение (меддокументы из федерального реестра).
3) Исключения «по целям» — сделать проверяемыми.
— Перечни документов по целям (обучение/спорт/олимпиады/молодёжка/туризм) — утвердить постановлением Правительства с интеграцией в ведомственные реестры (образовательные организации, спортивные федерации, туроператоры).
Сейчас проект отсылает к Правительству, но без каркаса это трудно применять.
4) Синхронизация с 115-ФЗ и семейным законодательством.
— Прописать, что новые правила не дублируют, а уточняют обязанности законных представителей;
— Дать ссылку на понятие «законный представитель» в терминах семейного законодательства;
— Исключить риск «двойной ответственности» за одно нарушение режима.
5) Реалистичная финансово-экономическая оценка.
— Пересчитать ФЭО с учётом:
(а) нагрузки на пограничные органы по проверке доверенностей и переводов;
(б) затрат органов опеки;
(в) ИТ-интеграций (скан/проверка документов, обмен с МИД и нотариатом).
Нынешнее утверждение об отсутствии расходов выглядит преждевременным.
6) Доказуемость цели въезда и борьба с фиктивностью.
— Для «образования» — подтвердить зачисление из реестров;
— Для «туризма» — ваучер/подтверждение от туроператора;
— Для «спорта/олимпиад» — письмо оргкомитета/федерации;
— Установить ответственность сопровождающего за предоставление подложных документов.
Отдельно о статистике и целеполагании
По данным записки, 99 % поступивших в ЦВСНП в 2024 году — по линии административных правонарушений, а не уголовной криминализации;
лишь менее 1 % — за общественно опасные деяния.
Это косвенно говорит, что проблема чаще в миграционном режиме и документообороте, а не в «опасности» несовершеннолетних.
Следовательно, регуляторный ответ должен концентрироваться на проверяемости оснований въезда/пребывания, а не только на формальном сопровождении.
Формулировочные штрихи (текстоцентрично)
Чтобы избежать разночтений, в тексте статьи 25.16-3 114-ФЗ (новая) имеет смысл:
• заменить общую отсылку к «доверенности, подлежащей нотариальному удостоверению» на конструкцию:
«доверенности, удостоверенной нотариусом или компетентным органом иностранного государства с консульской легализацией или апостилем (при наличии), с нотариально удостоверенным переводом на русский язык»;
• установить правило, что согласие обоих законных представителей требуется, если иное не вытекает из решения суда/опеки;
• прямо указать, что перечень документов по целям въезда утверждается Правительством и подлежит обязательной публикации с машиночитаемыми описаниями для автоматических проверок.
В части новой редакции пункта 3 статьи 31 115-ФЗ — прописать:
«вопрос о депортации несовершеннолетнего решается с обязательным участием органа опеки и попечительства и с учётом наилучших интересов ребёнка;
при наличии в РФ иного законного представителя или близкого родственника, способного обеспечить сопровождение, совместная депортация не применяется».
Итог для правоприменителя и законодателя
Законопроект отвечает на общественный запрос сократить безнадзорность и злоупотребления целями въезда, но ключ к успеху — проверяемость и процедурность, а не только «обязательность сопровождения».
Без регламента проверки доверенностей, перевода и исключений «по целям» мы получим норму, которую трудно применять, а не решение проблемы.
Эта логика прослеживается и в официальной оценке Правительства.
С практической точки зрения оптимальной стратегией видится:
• принять концепцию в сопровождении + проверяемые исключения,
• дополнить проект процессуальными гарантиями для ребёнка,
• синхронизировать с действующими нормами 115-ФЗ,
• пересчитать ФЭО с учётом реальных процедурных затрат,
• предусмотреть переходный период (6–12 месяцев) для ИТ-и ведомственной настройки.
Только при таком подходе новая регуляция сможет реально снизить риски безнадзорности, не создавая избыточных барьеров для законных образовательных, лечебных и иных поездок несовершеннолетних.
Справочно: материал подготовлен по тексту проекта федерального закона и материалов к нему (пояснительная записка, ФЭО, сопроводительное письмо) и учёту замечаний Правительства РФ