Послание президента Путина Федеральному собранию актуализировало тему конституционного строительства. Дискуссия вокруг поправок в основной закон страны выявила ряд стереотипов, заблуждений, главное из которых: в России якобы нет устойчивых традиций конституционного развития, сама идея Конституции и правового государства привнесена извне. И, дескать, именно поэтому для российского общества характерен правовой нигилизм. Между тем развитие конституционных идей в России имеет богатую историю и давние традиции. Отметим, что в современном понимании Конституция (в переводе с латинского «учреждение», «установление») – основной закон государства, в котором устанавливаются принципы общественного строя и структура высших органов власти, порядок взаимодействия их между собой, чаще всего на основе принципа разделения властей. Обязательными элементами Конституции должны быть права и свободы личности и существование народного представительства (парламента), через которое осуществляется контроль со стороны населения за деятельностью государственных органов власти. Первая в мире конституция в виде единого документа появилась в США в 1787 г., затем во Франции в 1791 г., хотя в Англии ряд документов конституционного характера был принят ещё на рубеже XVII– XVIII вв. А что же в России? Вечевая демократия Традиция активного участия населения в политической жизни восходит к Древнерусскому государству (IX–XII вв.). Почти в каждом городе действовало народное собрание – вече, которое совместно с князем решало основные вопросы государственного значения (так называемая вечевая демократия). Эта традиция продолжилась в период феодальной раздробленности в Новгородской и Псковской республиках. После монгольского нашествия постепенно возобладала тенденция жёсткой политической централизации и перехода к абсолютизму с элементами восточного деспотизма. Тем не менее традиции «народоправства» окончательно не исчезли, а трансформировались в деятельность местного самоуправления и земские соборы XVI–XVII вв. Причём именно народная инициатива «снизу» фактически спасла страну от полного распада во время Смутного времени, земские соборы превратились в главную цементирующую основу, на которой была воссоздана российская государственность после Смуты. Первая половина XVII века прошла под знаком совместного правления царя и земских соборов. Кондиции верховников После петровской модернизации и установления абсолютизма, казалось бы, с традициями «народоправства» покончено – общество отстранено от участия в принятии политических решений, все сословия закрепощены в рамках идеи «служилого» или «регулярного государства». Но это только на первый взгляд. На самом деле ограничительная, конституционная тенденция никуда не исчезла. Она приняла скрытую, оппозиционную форму и проявилась уже в 1730 г. в виде так называемых кондиций верховников, которые с полным основанием можно считать первым конституционным проектом в российской истории. Суть их в том, что власть приглашённой на русский престол племянницы Петра Анны Иоанновны ограничивалась Верховным тайным советом и превращалась в чисто номинальную. Это был типичный пример аристократической конституции, когда власть монарха ограничивалась узким кругом представителей аристократии. Однако в тот момент замысел «верховников» не нашёл поддержки ни среди гвардии, ни среди широких масс дворянства, окончился неудачей и восстановлением самодержавия. Однако начало было положено. Проекты графа Панина Во второй половине XVIII в. разрабатываются конституционные проекты графа Н.И. Панина, руководителя коллегии иностранных дел и по совместительству главного воспитателя наследника Павла Петровича, с которым Панин и связывал надежды на реализацию реформ. Суть проектов – в ограничении власти монарха Императорским советом или Верховным сенатом, избираемыми губернскими собраниями дворянства. В отличие от «кондиций верховников», в ограничении императорской власти должен был участвовать не узкий слой аристократии, а широкие круги дворянства, поэтому Панина можно считать родоначальником дворянско-просветительского конституционализма. Однако его проекты не были реализованы. Екатерина II единоличной властью ни с кем делиться не собиралась, а у Павла I к моменту прихода к власти полностью изменились политические взгляды, он превратился в убеждённого сторонника сохранения самодержавия. К тому же и Н.И. Панина к этому времени уже не было в живых. Надежда на Александра I Шансы на введение в России Конституции представились после восшествия на престол Александра I. Благодаря влиянию его учителя Ф. Лагарпа, Александр стал сторонником Просвещения, введения Конституции и отмены крепостного права. По его прямому указанию с 1801 по 1820 г. были подготовлены как минимум три конституционных проекта: Жалованная грамота российскому народу 1801 г., проект М.М. Сперанского 1809 г. и Уставная грамота Российской империи 1818–1820 гг. Первый из них предоставлял всему населению страны, включая и крепостных крестьян, ряд демократических прав и свобод (совести, вероисповеданий, слова, печати, собраний, гарантии нерушимости права частной собственности и т.д.). Второй и третий предполагали коренное изменение системы управления на основе принципа разделения властей и перехода к конституционной дуалистической монархии, при которой у монарха оставалась вся полнота исполнительной власти, но законодательная власть делилась между императором и двухпалатным парламентом (Госсовет и Госдума по проекту Сперанского, Сенат и Посольская палата по Уставной грамоте). Большая часть законодательных полномочий оставалась у монарха, но он терял право единолично принимать законы. Кроме того, по Уставной грамоте 1818– 1820 гг. Россия должна была превратиться в федерацию. Однако ни один из проектов не был принят. Основная причина – Александр I планировал одновременно решить сразу два вопроса: введение конституции и отмена крепостного права. Но в тех условиях одно противоречило другому. В случае создания парламента большинство в нём неизбежно получило бы прокрепостнически настроенное дворянство, которое заблокировало бы любой законопроект по крестьянскому вопросу. Сказался и неблагоприятный внешнеполитический фон (в условиях бесконечных войн, которые вела Россия, было не до глубоких реформ), и нерешительность самого императора, неуверенность в правильности выбранного пути. План декабристов Ещё одна возможность – движение декабристов. Программы Северного и Южного обществ предполагали отмену крепостного права, введение конституции и переход либо к конституционной монархии английского типа (Конституция Н. Муравьёва), либо к республике («Русская правда» П. Пестеля). В отличие от правительственного конституционализма Александра I это был своеобразный конституционализм «снизу». Однако попытка захвата власти в декабре 1825 г. провалилась, а значит, и планы декабристов оказались нереализованными. Назад к абсолютизму Дальше – резкий откат. Все последующие императоры были противниками конституционных идей. Даже в целом либерально настроенный Александр II, в правление которого было наконец-то отменено крепостное право и проведены другие серьёзные реформы, соглашался максимум на введение народного представительства с законосовещательными, а не с законодательными функциями (проекты П.А. Валуева 1863 г., вел. кн. Константина Николаевича 1867 г., М.Т. Лорис-Меликова 1880–1881 гг.). Это был явный шаг назад по сравнению с проектами начала XIX века. При этом крепостное право было уже отменено, теперь ничто не мешало введению Конституции. Похоже, Александр II просто не хотел расставаться с абсолютной властью, впрочем, так же, как его сын и внук. В результате активная часть общества, лишённая возможности легально участвовать в политической жизни, стала всё более склоняться к нелегальным, насильственным методам борьбы. Требование революции Конституция в России всё-таки появилась, но стала следствием революции 1905–1907 гг. и оказалась явно запоздалой уступкой правящего режима, который потерял инициативу, шёл за событиями, а не впереди них. По Манифесту 17 октября 1905 г. населению России предоставляются права и свободы, которые давно действовали в большинстве стран Европы. Легализовывалась деятельность политических партий и профсоюзов. 23 апреля 1906 г. были изданы Основные законы Российской империи, которые можно считать первой русской конституцией, знаменовавшие переход к дуалистической конституционной монархии с двухпалатным парламентом. Их составители, по сути, воспроизвели проект М.М. Сперанского столетней давности, даже палаты народного представительства назывались так же – Госсовет и Госдума с примерно таким же минимальным кругом полномочий. Советская версия Что произошло дальше – хорошо известно. Тяготы от участия в Первой мировой войне спровоцировали новую революцию, 1917 г., в результате которой монархический режим рухнул, как и прежняя система управления. Пришедшие к власти большевики первоначально попытались создать принципиально новую, максимально демократическую систему управления страной через власть Советов как органов самоуправления трудящихся. Однако в ходе начавшейся Гражданской войны был взят курс на максимальную централизацию управления и монополизацию власти правящей партией большевиков. Советы оказались отодвинуты на задний план, а реальная власть стала осуществляться высшими партийными органами. В результате структура власти по конституциям советского периода (РСФСР 1918 г., СССР 1924 г., 1936 г., 1977 г.) мало соответствовала реальной действительности. Верховная власть формально принадлежала Съезду Советов или Верховному Совету из двух палат, но на деле важнейшие решения принимались Политбюро. В конституциях провозглашался принцип федерализма, но в действительности управление носило унитарный характер. Тем самым советские конституции в глазах населения приобретали чисто формальный характер, единственное, что в них по-настоящему соблюдалось, – это блок социальных прав и свобод личности. После кризиса 1993-го После краха Советского Союза в Российской Федерации шла ожесточённая политическая борьба между Верховным Советом и президентом Ельциным. В результате острого кризиса сентября–октября 1993 г. победителем вышла президентская сторона, по сути, осуществившая государственный переворот. С помощью насильственных действий был разогнан Верховный Совет и отменена прежняя Конституция. Взамен комиссия под руководством С. Шахрая подготовила проект новой Конституции, который и был принят на референдуме 12 декабря 1993 г. Новая Конституция была весьма специфична. Она готовилась в спешке, под конкретный политический момент и под конкретную личность. Отсюда большое количество нестыковок, противоречий. По сути, была воспроизведена структура власти по дореволюционным Основным законам 1906 г., даже название нижней палаты парламента было восстановлено – Государственная Дума с примерно таким же объёмом полномочий. Отличия по большому счёту заключались в терминологии: президентская (а по сути суперпрезидентская) республика вместо дуалистической монархии и т.д. Серьёзное отличие было только одно – провозглашался принцип федерализма вместо унитарного государства. В целом Конституция отличалась явными диспропорциями в соотношении ветвей власти: полномочия Президента максимальны, а полномочия парламента минимальны и во многом формальны. Что дальше? Как и в каком направлении пойдёт дальнейшее конституционное развитие России, спрогнозировать сложно. Приведённый выше обзор показывает, что внедрение конституционных идей в российскую действительность происходило с большим трудом, постоянно наталкивалось на сопротивление правящих кругов, привыкших к бесконтрольности и безответственности. С другой стороны, Конституции в России появились не на пустом месте, они являются воплощением исторической традиции народовластия и самоуправления, которая никогда полностью не прерывалась и периодически проявлялась на самых разных уровнях. Недавние предложения президента Путина о внесении изменений в Конституцию, предполагающие расширение полномочий Федерального собрания, выглядят вполне логичными. Построение правового и социального государства, борьба с коррупцией, назревшие реформы – всё это невозможно без полноценного парламента и повышения гражданской и политической активности общества. Во всяком случае, мировая практика свидетельствует именно об этом. Виталий Захаров, доктор исторических наук, профессор МПГУ
Литературная Газета
Не учите нас демократии
Послание президента Путина Федеральному собранию актуализировало тему конституционного строительства. Дискуссия вокруг поправок в основной закон страны выявила ряд стереотипов, заблуждений, главное из которых: в России якобы нет устойчивых традиций конституционного развития, сама идея Конституции и правового государства привнесена извне. И, дескать, именно поэтому для российского общества характерен правовой нигилизм. Между тем развитие конституционных идей в России имеет богатую историю и давние традиции.
Отметим, что в современном понимании Конституция (в переводе с латинского «учреждение», «установление») – основной закон государства, в котором устанавливаются принципы общественного строя и структура высших органов власти, порядок взаимодействия их между собой, чаще всего на основе принципа разделения властей. Обязательными элементами Конституции должны быть права и свободы личности и существование народного представительства (парламента), через которое осуществляется контроль со стороны населения за деятельностью государственных органов власти.
Первая в мире конституция в виде единого документа появилась в США в 1787 г., затем во Франции в 1791 г., хотя в Англии ряд документов конституционного характера был принят ещё на рубеже XVII– XVIII вв.
А что же в России?
Вечевая демократия
Традиция активного участия населения в политической жизни восходит к Древнерусскому государству (IX–XII вв.). Почти в каждом городе действовало народное собрание – вече, которое совместно с князем решало основные вопросы государственного значения (так называемая вечевая демократия). Эта традиция продолжилась в период феодальной раздробленности в Новгородской и Псковской республиках.
После монгольского нашествия постепенно возобладала тенденция жёсткой политической централизации и перехода к абсолютизму с элементами восточного деспотизма. Тем не менее традиции «народоправства» окончательно не исчезли, а трансформировались в деятельность местного самоуправления и земские соборы XVI–XVII вв. Причём именно народная инициатива «снизу» фактически спасла страну от полного распада во время Смутного времени, земские соборы превратились в главную цементирующую основу, на которой была воссоздана российская государственность после Смуты. Первая половина XVII века прошла под знаком совместного правления царя и земских соборов.
Кондиции верховников
После петровской модернизации и установления абсолютизма, казалось бы, с традициями «народоправства» покончено – общество отстранено от участия в принятии политических решений, все сословия закрепощены в рамках идеи «служилого» или «регулярного государства». Но это только на первый взгляд. На самом деле ограничительная, конституционная тенденция никуда не исчезла. Она приняла скрытую, оппозиционную форму и проявилась уже в 1730 г. в виде так называемых кондиций верховников, которые с полным основанием можно считать первым конституционным проектом в российской истории. Суть их в том, что власть приглашённой на русский престол племянницы Петра Анны Иоанновны ограничивалась Верховным тайным советом и превращалась в чисто номинальную. Это был типичный пример аристократической конституции, когда власть монарха ограничивалась узким кругом представителей аристократии. Однако в тот момент замысел «верховников» не нашёл поддержки ни среди гвардии, ни среди широких масс дворянства, окончился неудачей и восстановлением самодержавия. Однако начало было положено.
Проекты графа Панина
Во второй половине XVIII в. разрабатываются конституционные проекты графа Н.И. Панина, руководителя коллегии иностранных дел и по совместительству главного воспитателя наследника Павла Петровича, с которым Панин и связывал надежды на реализацию реформ. Суть проектов – в ограничении власти монарха Императорским советом или Верховным сенатом, избираемыми губернскими собраниями дворянства. В отличие от «кондиций верховников», в ограничении императорской власти должен был участвовать не узкий слой аристократии, а широкие круги дворянства, поэтому Панина можно считать родоначальником дворянско-просветительского конституционализма.
Однако его проекты не были реализованы. Екатерина II единоличной властью ни с кем делиться не собиралась, а у Павла I к моменту прихода к власти полностью изменились политические взгляды, он превратился в убеждённого сторонника сохранения самодержавия. К тому же и Н.И. Панина к этому времени уже не было в живых.
Надежда на Александра I
Шансы на введение в России Конституции представились после восшествия на престол Александра I. Благодаря влиянию его учителя Ф. Лагарпа, Александр стал сторонником Просвещения, введения Конституции и отмены крепостного права. По его прямому указанию с 1801 по 1820 г. были подготовлены как минимум три конституционных проекта: Жалованная грамота российскому народу 1801 г., проект М.М. Сперанского 1809 г. и Уставная грамота Российской империи 1818–1820 гг. Первый из них предоставлял всему населению страны, включая и крепостных крестьян, ряд демократических прав и свобод (совести, вероисповеданий, слова, печати, собраний, гарантии нерушимости права частной собственности и т.д.). Второй и третий предполагали коренное изменение системы управления на основе принципа разделения властей и перехода к конституционной дуалистической монархии, при которой у монарха оставалась вся полнота исполнительной власти, но законодательная власть делилась между императором и двухпалатным парламентом (Госсовет и Госдума по проекту Сперанского, Сенат и Посольская палата по Уставной грамоте). Большая часть законодательных полномочий оставалась у монарха, но он терял право единолично принимать законы. Кроме того, по Уставной грамоте 1818– 1820 гг. Россия должна была превратиться в федерацию.
Однако ни один из проектов не был принят. Основная причина – Александр I планировал одновременно решить сразу два вопроса: введение конституции и отмена крепостного права. Но в тех условиях одно противоречило другому. В случае создания парламента большинство в нём неизбежно получило бы прокрепостнически настроенное дворянство, которое заблокировало бы любой законопроект по крестьянскому вопросу. Сказался и неблагоприятный внешнеполитический фон (в условиях бесконечных войн, которые вела Россия, было не до глубоких реформ), и нерешительность самого императора, неуверенность в правильности выбранного пути.
План декабристов
Ещё одна возможность – движение декабристов. Программы Северного и Южного обществ предполагали отмену крепостного права, введение конституции и переход либо к конституционной монархии английского типа (Конституция Н. Муравьёва), либо к республике («Русская правда» П. Пестеля). В отличие от правительственного конституционализма Александра I это был своеобразный конституционализм «снизу». Однако попытка захвата власти в декабре 1825 г. провалилась, а значит, и планы декабристов оказались нереализованными.
Назад к абсолютизму
Дальше – резкий откат. Все последующие императоры были противниками конституционных идей. Даже в целом либерально настроенный Александр II, в правление которого было наконец-то отменено крепостное право и проведены другие серьёзные реформы, соглашался максимум на введение народного представительства с законосовещательными, а не с законодательными функциями (проекты П.А. Валуева 1863 г., вел. кн. Константина Николаевича 1867 г., М.Т. Лорис-Меликова 1880–1881 гг.).
Это был явный шаг назад по сравнению с проектами начала XIX века. При этом крепостное право было уже отменено, теперь ничто не мешало введению Конституции. Похоже, Александр II просто не хотел расставаться с абсолютной властью, впрочем, так же, как его сын и внук. В результате активная часть общества, лишённая возможности легально участвовать в политической жизни, стала всё более склоняться к нелегальным, насильственным методам борьбы.
Требование революции
Конституция в России всё-таки появилась, но стала следствием революции 1905–1907 гг. и оказалась явно запоздалой уступкой правящего режима, который потерял инициативу, шёл за событиями, а не впереди них. По Манифесту 17 октября 1905 г. населению России предоставляются права и свободы, которые давно действовали в большинстве стран Европы. Легализовывалась деятельность политических партий и профсоюзов.
23 апреля 1906 г. были изданы Основные законы Российской империи, которые можно считать первой русской конституцией, знаменовавшие переход к дуалистической конституционной монархии с двухпалатным парламентом. Их составители, по сути, воспроизвели проект М.М. Сперанского столетней давности, даже палаты народного представительства назывались так же – Госсовет и Госдума с примерно таким же минимальным кругом полномочий.
Советская версия
Что произошло дальше – хорошо известно. Тяготы от участия в Первой мировой войне спровоцировали новую революцию, 1917 г., в результате которой монархический режим рухнул, как и прежняя система управления. Пришедшие к власти большевики первоначально попытались создать принципиально новую, максимально демократическую систему управления страной через власть Советов как органов самоуправления трудящихся. Однако в ходе начавшейся Гражданской войны был взят курс на максимальную централизацию управления и монополизацию власти правящей партией большевиков.
Советы оказались отодвинуты на задний план, а реальная власть стала осуществляться высшими партийными органами. В результате структура власти по конституциям советского периода (РСФСР 1918 г., СССР 1924 г., 1936 г., 1977 г.) мало соответствовала реальной действительности. Верховная власть формально принадлежала Съезду Советов или Верховному Совету из двух палат, но на деле важнейшие решения принимались Политбюро. В конституциях провозглашался принцип федерализма, но в действительности управление носило унитарный характер. Тем самым советские конституции в глазах населения приобретали чисто формальный характер, единственное, что в них по-настоящему соблюдалось, – это блок социальных прав и свобод личности.
После кризиса 1993-го
После краха Советского Союза в Российской Федерации шла ожесточённая политическая борьба между Верховным Советом и президентом Ельциным. В результате острого кризиса сентября–октября 1993 г. победителем вышла президентская сторона, по сути, осуществившая государственный переворот. С помощью насильственных действий был разогнан Верховный Совет и отменена прежняя Конституция. Взамен комиссия под руководством С. Шахрая подготовила проект новой Конституции, который и был принят на референдуме 12 декабря 1993 г. Новая Конституция была весьма специфична. Она готовилась в спешке, под конкретный политический момент и под конкретную личность. Отсюда большое количество нестыковок, противоречий.
По сути, была воспроизведена структура власти по дореволюционным Основным законам 1906 г., даже название нижней палаты парламента было восстановлено – Государственная Дума с примерно таким же объёмом полномочий. Отличия по большому счёту заключались в терминологии: президентская (а по сути суперпрезидентская) республика вместо дуалистической монархии и т.д.
Серьёзное отличие было только одно – провозглашался принцип федерализма вместо унитарного государства. В целом Конституция отличалась явными диспропорциями в соотношении ветвей власти: полномочия Президента максимальны, а полномочия парламента минимальны и во многом формальны.
Что дальше?
Как и в каком направлении пойдёт дальнейшее конституционное развитие России, спрогнозировать сложно. Приведённый выше обзор показывает, что внедрение конституционных идей в российскую действительность происходило с большим трудом, постоянно наталкивалось на сопротивление правящих кругов, привыкших к бесконтрольности и безответственности. С другой стороны, Конституции в России появились не на пустом месте, они являются воплощением исторической традиции народовластия и самоуправления, которая никогда полностью не прерывалась и периодически проявлялась на самых разных уровнях.
Недавние предложения президента Путина о внесении изменений в Конституцию, предполагающие расширение полномочий Федерального собрания, выглядят вполне логичными. Построение правового и социального государства, борьба с коррупцией, назревшие реформы – всё это невозможно без полноценного парламента и повышения гражданской и политической активности общества. Во всяком случае, мировая практика свидетельствует именно об этом.
Виталий Захаров,
доктор исторических наук, профессор МПГУ